黄宇骁：日本土地征收法制实践及对我国的启示

日本土地征收法律制度以《土地收用法》为中心，以《城市规划法》等特别法规定为补充，构成了一个完整的体系。征地程序分为事业认定和收用裁决两个阶段。在公共性保障方面，日本首先通过立法列举的形式限定收用适格事业，再以判断过程型司法审查方法确保了征地计划的具体公共性。这其中，“根据规划的公共性确保”理论要求在审查城市规划事业公共性的同时必须对城市规划本身进行审查。在损失补偿方面，原则上应当采取完全补偿，但法律将补偿金计算时间点提前到发布事业认定告示时，排除了开发利益，一定程度上有着适当补偿的含义。《土地收用法》中的补偿概括性条款为今后扩大补偿范围提供了巨大解释空间。我国的财产征收制度在公共利益保障模式、公共利益认定方法、补偿标准和范围等方面都存在一些问题。日本的立法、学说和判例可以为我国解决这些问题提供积极的参考。

我国的财产征收制度采用二元体系，农村集体土地征收和城市居民房屋征收（伴随国有土地使用权收回）分别适用不同的法律程序和补偿标准。虽然这两者之间的关系尚待厘清，[1]但它们无疑都是我国现阶段行政活动中矛盾比较突出的领域，若处理不当，有时会引起巨大的社会问题。为此，近年来依靠实务界和学界的共同努力，在城市房屋征收领域，许多改善成果已经显现。例如，2011年制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对城市房屋征收的范围、要件和程序等都作了详细规定。学界针对该条例的研究也不断跟进，在进行法解释的同时指出了存在的问题。[2]相比之下，农村土地征收领域的情况则并不乐观，《土地管理法》急需修改，呼声相当大的《农村集体土地征收补偿条例》也尚未出台，有待实务层面的积极推动。

从目前的理论与现实状况来看，我国至今依然面临着改革和完善财产征收制度的重大课题。这不仅是政府部门的责任，也是学者应当尽到的使命。无论是在立法政策论层面提供制度设计的建议，还是在法解释论领域进行规范探究，都尚有许多工作要做。当然，在研究过程中受制于部门法思维模式，宪法学者、行政学者以及民法学者都会有不同的侧重点。总结归纳主要是这四个角度：土地所有权制度、征收程序、公共利益和损失补偿。这些方面都可以说是征收领域的核心问题，尤其是后两者，是包括我国在内世界各国宪法的普遍规定。[3]本文将对此进行集中分析。

总体来说，关于这两个问题的学理研究比较丰富，但是问题依然存在，学界还远没有达成共识。根据笔者对先行研究的考察，认为主要有以下几处可探究重点：

（1）公共利益保障模式的问题。我国《宪法》第10条第3款和第13条第3款无一例外地将财产征收的唯一要件规定为“为了公共利益”，《土地管理法》等下位法也是如此。因此，应该由谁来保障公共利益自然是首先需要解决的问题。对此有重视立法机关作用、[4]重视行政程序完善[5]和重视司法审查[6]等不同的观点，但依旧缺乏通说。

（2）公共利益认定方法的问题。深人到具体认定公益性满足与否的层面上，法律应当如何规定，行政机关应当如何判断或法院应当如何对行政机关的判断进行司法审查，这些问题由于公共利益的抽象性而变得相当复杂。为此已经有学者分类讨论了各阶段的判断方法。[7]然而，在司法审查环节的研究相对薄弱，尤其是借鉴成果相当丰富的裁量审查论来探讨公共利益认定方法的论著并不多见。

（3）关于损失补偿标准、范围的问题。这一问题在农村集体土地征收领域尤为突出。如关于补偿标准，存在是否需要依照市场价格补偿集体土地，对集体土地上房屋的补偿是否过低等问题。关于补偿范围，宅基地使用权、土地承包经营权是否需要补偿等问题一直以来都是讨论的热点。[8]

为解决以上问题，探究切实可行的方案，比较法研究往往是一个较好的手段。通过分析外国法制度和运行机理，在批判借鉴基础上可对我国产生一定的启示。这其中，日本法具有重要的参考价值。不过需要指出的是，过去我国学界对日本征地制度的研究比较缺乏。关于公共利益方面，甚至日本学界的讨论都较少，[9]笔者相信这也是导致我国对日本制度研究不充分的重要原因。本文怀着这一问题意识，将结合日本的立法、学说和判例，在公共利益认定（日本称公共性认定）和损失补偿两个层面深入阐明日本的制度状况，而最终的目的即是为解决以上三点问题提供启示。

一、日本土地征收法制的整体构造

日本宪法第29条第3项规定：“私有财产在正当补偿之下，可将其收为公用。”围绕本项条文的解释，判例和学说的主要争议有以下几处：1.“公用”的具体含义；2．何种情况下补偿是必要的；3.“正当补偿”的具体含义。[10]

日本征地法律制度是以《土地收用法》[11]这一基本法为中心，以《城市规划法》等特别法中的规定为辅助，而构成的一个庞大体系。由于宪法的最高规范性，与限制财产权相关的这些法律自然必须符合宪法第29条第3项。以下将重点围绕《土地收用法》展开考察，在介绍和研究这一下位法的基础上，力求呈现宪法所称“公用”和“正当补偿”在土地征收层面的具体内涵。

1951年，日本颁布《土地收用法》，作为一般土地征收制度的基本法律，并废止了在此之前制定的征地特别法（如1946年制定的《自作农创设特别措置法》等）。六十多年来，《土地收用法》经过数次的修改，已经成为日本公用征地的稳定法律保障。

为建设道路、港湾、水坝、学校、政府机关等公共设施或进行广义上的城市开发，取得公共用地自然是必不可少的。在日本，公共用地的取得基本都是首先依靠事业承担人（起业者）和土地所有权人之间的买卖交涉，也即是根据民法上的买卖合同来进行的。如果这一民事手段遇到了障碍，双方无法达成一致协议，公共事业的建设又迫在眉睫，那么就是《土地收用法》登场的时候了。[12]

《土地收用法》第1条的目的规定就明确说明了该法的定位和趣旨：“本法的目的是，规定公益事业所需必要土地等的征收或使用有关的要件、程序、效果以及伴随的损失补偿，谋求公共利益的增进与私有财产之间的协调，有助于国土的适当且合理的利用。”可见，该法在制定土地征收的要件、程序以及效果的同时，针对原土地所有人的损失补偿也有详细的规定。以下，将首先对该法在整体上按照时间线进行一个连贯的考察。

（一）强制征收开始前

1．斡旋

强制征收程序开始前，为尽量保证起业者与土地所有权人之间通过民事手段解决问题，减少纠纷的可能性，《土地收用法》第15条之2至第15条之6规定了斡旋程序。在土地交易当事人没有达成合意的情况之下，任何一方可以以书面的形式向这一土地所在的都道府县知事提交斡旋申请，请求斡旋委员的帮助。[13]斡旋委员由收用委员会[14]成员以及该委员会推荐的学识丰富的其他人员担任，共5人，由知事任命。在斡旋程序结束后，斡旋委员有将整个斡旋的经过和结果向都道府县知事报告的义务。[15]而关于斡旋的具体内容，根据第15条之13委任给行政立法加以规定。[16]

2．仲裁

如果当事人之间没有达成合意，但是双方的纷争仅限于补偿问题的话，可以避开斡旋程序，直接向都道府县知事申请仲裁委员的仲裁。[17]仲裁委员由三人组成，收用委员会推荐，知事任命。[18]与斡旋一样，仲裁委员同样有将仲裁结果向知事报告的义务，并且仲裁委员做出的仲裁效力适用民事法律《仲裁法》。[19]也就是说，这一裁决双方补偿额度的仲裁程序不属于行政行为，而是民事仲裁。如果当事人对仲裁结果不服，可以根据私法处理。

（二）事业认定

在斡旋失败或当事人没有申请斡旋和仲裁的情况下，土地征收程序就正式开始了。首先需要指出的是，针对整个征地过程，《土地收用法》采用了二阶段构造形式。即事业认定（判断可以被征收土地的事业是否符合公共利益的认定行为）与收用裁决（以此认定为前提，将土地的所有权从原所有人手上剥夺，归属于事业者的行为）这两个阶段。[20]只有在这两个阶段结束后，土地所有权才正式转移，征地法律程序也告结束。

事业认定是征地程序的第一阶段。它不仅为土地的强制征收提供了公权力的认证，也赋予了起业者实施征地计划的权能，性质上属于具有可诉性的行政行为。

首先，关于事业认定的实施机关。当起业者就是国家（即中央政府）或是都道府县地方公共团体（地方政府）时，事业认定的实施主体是国土交通大臣；如果征地事业横跨数个都道府县地方，其权限主体也是国土交通大臣；在征收区域仅限一个行政区划之内且起业者是私企业的场合，事业认定由该都道府县知事做出。[21]

其次，关于做出事业认定的要件。总的来说，就是要符合“公共性”（即公共利益）。因此，对公共性的认定问题，不仅是整个事业认定过程中的最关键部分（如果不符合法定要件，起业者向相关行政主体提交的事业认定申请将被驳回，征地过程也戛然而止），而且，它的解释与审查方法直接与日本宪法第29条第3项的重要论点—“公用”的具体含义相关。

关于可以下达许可的事业认定，《土地收用法》第20条规定了以下要件：第1号，征收对象必须符合该法第3条各号列举的事业种类；第2号，起业者有完成该项事业的充分的意思和能力；第3号，征地事业有助于土地的适当且合理的利用；第4号，征收该土地拥有公益上的必要性。

这其中，第2号属于当事人资格问题，而第1号，第3号和第4号则属于典型的“公共性”认定问题。第1号的具体内容规定于该法第3条，这一条文列举了多达四十九种事业类型，囊括了道路、河川、铁道、机场、公园、学校、住宅等方方面面个别法律所规定的公共设施。这一要件称为收用适格事业。如果某一征地计划不符合该法所列举的收用适格事业，将会首先被排除公共性，面临被拒绝认定的命运。

不过，由于该法第3条所列举的事业种类范围的广泛性与网罗性，一般在实际运用中，争议的案件较多是围绕第20条第3号和第4号所发生的。[22]第3号与第4号也被称为具体公共性认定。因此，可以看到，日本土地征收公共利益认定也采用了二阶段审查模式，必须满足收用适格事业与具体公共性两个要求。

一旦某处土地被下达了事业认定许可，就意味着该地面临强制征收的命运。这会给土地所有人、相关利害关系人甚至周边居民带来重大的影响。《土地收用法》当然也考虑到了这一点，因而在事业认定阶段提供了各种程序性保障，如举行事前说明会、召开听证会、发布公告、提出意见书、信息公开等。[23]这些程序性保障都是义务性规定，这也体现为争取获得利害关系人理解时法律对行政机关的要求。

（三）收用裁决

如果国土交通大臣或都道府县知事下达了事业认定许可，征地事业就会进入收用裁决阶段。经过这一阶段，原土地权人的土地所有权将被实质性剥夺并转移至起业者。

收用裁决具体细分为两种。第一种是权利取得裁决，它是指决定土地所有权转移具体时间以及损失补偿事项的裁决。[24]第二种是迁出裁决，它必须在做出权利取得裁决的同时或其之后发布，其内容是具体决定原所有人搬迁的时期以及其他补偿（迁出费用等）。[25]

做出收用裁决并不是依职权发动的行政行为，必须由起业者向都道府县的收用委员会进行申请才可以进行。[26]对收用裁决的申请必须在发布事业认定告示后一年以内（迁出裁决可以在发布事业认定告示后四年以内）提出，过期作废。[27]

由此看来，事业认定后，起业者必须在法律规定的期限内开始下一阶段的工作，否则事业认定将会失效。这也体现出为了迅速推进土地征收，尽快安定社会关系，避免出现权利义务不确定性的立法考量。

收用裁决是以事业认定为基础的，因而它自身并没有什么新的审查要求规定。只要收用裁决申请书上记载的土地事项以及事业计划与下达事业认定时的内容一致，收用委员会就必须下达收用裁决。[28]

事业认定和收用裁决皆是行政撤销诉讼的可诉对象。因此，如果当事人对这两者中任何一项持有异议，都可以向法院提起行政诉讼。这两项行政行为在诉讼中的关系是一个重要问题。

也就是说，在针对收用裁决的撤销诉讼中，是否可以以事业认定违法为理由请求判决收用裁决自身违法？即所谓行政行为的违法性继承的问题。关于这一问题，学说向来持肯定意见，[29]判例也普遍认可。[30]因此，即使事业认定过了起诉期限，在收用裁决的纠纷中也是可以主张其违法性的，这充分保护了当事人的权益。

同样，法律也为收用裁决阶段规定了一系列程序性保障，如提出意见书、发布公告、信息公开等。[31]

（四）损失补偿

根据《土地收用法》的相关规定，在事业认定和收用裁决两阶段进行的同时，损失补偿伴随着始终。原则上，土地的补偿金是在做出收用裁决（权利取得裁决）时发放的。但是，法律并不刻板，而是灵活地规定在事业认定告示公布之后，当事人也可以立刻请求获得补偿。[32]换句话说，补偿金的发放既可以在收用裁决下达之后，也可以依当事人的申请在收用裁决之前，根据估算支付。[33]

损失补偿中，金钱补偿是原则，但是不排除用替换土地补偿的可能性，具体由收用委员会决定。[34]关于补偿的内容，在做出权利取得裁决时决定的是“对土地所有权以及其他相关权利的补偿”。[35]除此之外，被法律所认可的还有残余土地补偿、工事费用、转移费用、开垦耕地和建造住宅等实物和劳务的提供、营业和租金损失等“土地征收引起的通常遭受的损失”。[36]从这点可以发现，《土地收用法》在财产权补偿之外，也蕴含着生存权补偿。

土地征收中损失补偿的内容与宪法第29条第3项“正当补偿”一语密切相关。怎样程度的补偿才能符合宪法之“正当补偿”的规定？这是土地征收法制中最重要的问题之一，因为它关系到宪法保障之基本人权的实现。

（五）特殊例外

《土地收用法》是日本征地制度的一般法。如无特殊规定，所有的征地项目都要按照《土地收用法》规定的程序和步骤来进行。但是这也意味着，如果有特别法的存在，就要按照特别法的要求推进征地事业。作为《土地收用法》的例外，主要有针对机场、大型铁路等大规模开发事业的《公共用地取得特别措置法》和针对城市开发建设的《城市规划法》（即都市计画法）等。其中，《城市规划法》的相关规定最具有特色。

《城市规划法》的特殊规定主要是存在于城市规划事业的事业认可这一阶段。[37]本来，《土地收用法》第3条列举的各种收用适格事业中并没有城市规划事业。但是，根据《城市规划法》第69条，城市规划事业视作《土地收用法》第3条所规定的各种事业。也就是说，第69条赋予了城市规划事业收用适格事业的资格。此外，根据《城市规划法》第70条，上文中所提到的《土地收用法》事业认定要件也不适用城市规划事业。城市规划事业的事业认可要件按照《城市规划法》第61条进行独自审查。

二、土地征收的公共性

从日本宪法第29条第3项的文义来看，征收土地的必要条件是“为了公用”。也就是说，不符合“公用”的征地法律或征地行为有违宪的嫌疑。所以，确保土地征收的公共性便成为了重点。

（一）1953年“农地改革案”最高法院判决

在《土地收用法》制定之前，针对公共性问题，相关征地法律就已经在1953年的日本最高法院“农地改革案”审理中引起争论。该案主要争议焦点虽然是关于宪法中“正当补偿”的含义，但是《自作农创设特别措置法》规定从地主手中征收得来的农业用地不是用来为公共使用，而是交付给特定个体小农。这一制度是否满足宪法所称的“公用”，在法庭中引起了争论。最后，栗山法官的补足意见成为了主流：[38]

宪法第29条第3项所称的“收归公用”指的是，保障私有财产不会因为私人利益而被夺取。相反，如果有公共利益的必要性，可以不顾权利人的意思将其征收……该项法条所说的公用包含着公共利益的意思，并不能解释为实际上一定要为公共所使用。即使征收的结果使得特定个人成为了受益人，只要政府的整体征收目的是为了公共即可。[39]

本来，典型的公用征收指的是“像道路用地那样，为了直接供公共使用，而征收特定私有财产的行为。”[40]但是，就像上述最高法院判决那样，即使最终征收的土地是交给特定个人，如果征收的整体目的符合公共利益的话，就是符合宪法第29条第3项的。此后，日本学界将此现象称为“公共的私用征收”。[41]这一现象在被《城市规划法》视为收用适格事业的城市规划事业中也有出现。

（二）收用适格事业与公共性—法律的合宪性

《土地收用法》采用二阶段审查模式审查公共性的满足。具体来说，先通过法律列举的形式将某些征地类型归入收用适格事业，没有被法律列举的征地类型首先被排除；再通过第20条第3号及第4号来审查该征地计划具体的公共性。根据这一构造，下文首先讨论收用适格事业的公共性问题。

根据古典行政法体系，限制公民权利，课予公民义务的具体行政活动需要法律的根据，即侵害保留。土地征收作为最典型的侵害行政，自然需要法律的根据，这是依法行政原理的必然要求。另外，既然日本宪法保障财产权，将征收财产仅仅限制在“公用”的条件下，那么，即使征地行为有法律的依据，该法律也必须符合宪法的规定。

根据这一逻辑，《土地收用法》第3条虽然用立法的形式规定了某项事业属于具备公共利益的事业，为这些事业类型提供了法律的后盾，但是如果这其中存在并不具备公共性的事业，那么该项条文就是违宪的。比如，如果第3条列举事项中存在纯粹为了私人利益的征地事业，那么即使这是法律的规定，也会因为违反宪法而无效。因此，在收用适格事业与公共性的关系上，要讨论的即是这些列举事项是否符合宪法所说“公用”的问题。

《土地收用法》第3条囊括了49种事业类型，规定“可以征收或征用土地的具备公共利益的事业，应当是符合下列各号中的任何一种。”如该条第1号列举的事业是：“《道路法》规定的道路，《道路运送法》规定的普通机动车车道、专用机动车车道……或是《停车场法》规定的路外停车场。”

像这样，第3条列举的收用适格事业基本都是提供给公众使用的设施（道路等），为公众服务的设施（水道、电网等），确保公众安全的设施（防灾设施等）或行政机关的办公用房等。这些事业的受益者都是不特定多数人，属于比较典型的公用征收情形。把典型的没有争论的公益事业法定化在收用适格事业中，也体现了立法的谨慎。因此，单就《土地收用法》第3条列举事项来看，其违宪的嫌疑是非常低的。

而成为问题的恰恰是特别法的规定。上文提到，《城市规划法》第69条将城市规划事业视作《土地收用法》第3条规定的收用适格事业。也就是说，法律额外赋予了城市规划事业收用适格事业的资格。然而，这样的规定是否违宪却成为了一大争论焦点。

城市规划事业分为城市规划设施整备事业与市区开发事业两种。前者是指城市规划中的建设道路、公园、供电设备、垃圾焚烧场、学校、图书馆、医院等大型城市公用设施事业。[42]这种类型的事业与《土地收用法》第3条中的列举事业同样，因为其受益者是不确定多数人，其公共性一般很容易理解。[43]而后者即市区开发事业的公共性问题，则遭受到了巨大质疑。

根据《城市规划法》第12条第1项规定，市区开发事业指的是土地区划整理事业、新住宅市区开发事业、工业区建成事业、都市再开发事业等建设项目。这些事业皆规定于个别法律中，共同组成了一个庞大的市区开发事业群。这些事业中大多包含建设工厂、私人住宅、商业中心等内容。如在《城市再开发法》规定的第二种市区再开发事业中，建成后的大型写字楼入驻租户大多是大型百货等商业性质的公司。许多学者对这样的状况就不得不产生了公共性的疑问。如远藤博也教授指出：

这些都是以建设住宅区、工业区为目的。在这些事业中，除为了道路、公园、广场等各种公共设施的用地之外，为了纯粹归属于私用的住宅地和工厂用地，土地也会被强制征收，事业结束后分配给普通市民和民营企业，委托以私用。例如，征收农民的土地用作工薪阶层的住宅，到底工薪阶层的住宅利用有何种程度的公共性？为了“私用”的征收，可以说是宪法第29条第3项所称的“公用”征收吗？[44]

为说明市区开发事业的公共性，使其消除违宪嫌疑，学界有以下两种思路。第一种即引用1953年“农地改革案”最高法院判决的论理，也就是“即使征收的结果使得特定的个人成为了受益人，只要政府的整体征收目的是为了公共即可”这一思路，通过论证各种征地事业的特定目的是为了某种公共利益这一角度来说明征地的公共性。

在1953年的“农地改革案”中，《自作农创设特别措置法》所规定的土地征收承担着战后解体日本封建农地制度，促成农地制度近代化的重要任务，有着巨大时代意义。“整体征收目的是为了公共”这一要件相当容易理解。那么想要说明市区开发事业的公共性，利用“整体征收目的是为了公共”这一先例的思路是否可行呢？

在某些个别事业中，存在采用这样的思路说明公共性的情况。如针对《首都圈近郊整备区域及城市开发区域整备法》规定的工业区建成事业的公共性问题，日本政府做出了这样的说明：

这种情形下的工业区，直接目的并不是它本身，是为了达成防止首都圈人口过密这样紧急的公共目的。另外，因为在市区建设工厂被大大地制约了，于是就建设被从城市中心部赶出工厂的承受器皿，换而言之被承认的是作为城市规划事业的一体的公共性。[45]

但是在其他事业中，要说明其“整体征收目的为了公共”，就变得非常困难。例如在新住宅市区开发事业中，为了建设私人住宅而进行的土地征收，如何能说明其“整体征收目的是为了公共”呢？在这一情况下，私人住宅的建设既不具备合理的公共性要求，也似乎并没有为了建造住宅区而必须征用某一土地的理由。因此，引用“农地改革案”最高法院判决的论理说明所有市区开发事业的公共性，有一定的困难。

为解决这一难题，学界提出了第二种被称为“根据规划的公共性确保”的思路。关于这一理论，远藤博也教授认为：

这里的“公共性”是指，（城市规划事业的公共性）与每个个别设施的公共性性质完全不同，是作为解决城市问题或大都市问题，并实现广义城市规划或大都市圈中土地利用规划的一种手段。也就是说，必须认识到其作为更大的“规划的一个环节”，从而保障了其“公共性”的性格。[46]

按照远藤教授的观点，城市规划事业的公共性是由其依据—城市规划的公共性—所确定的。换句话说，并不需要讨论每一种城市规划事业的公共性与其实施目的，因为该项事业是属于一个更大的城市规划中的一环，其公共性已经在城市规划中得到了确保。当然，远藤教授也指出：“并不是说只要参与进任何一个规划即可，而是意味着规划自身必须是合理的。”[47]因此，在“根据规划的公共性确保”的观点中，城市规划自身的合理性保障了城市规划事业的公共性。城市规划提高了城市整体生活环境，赋予了城市规划事业（特别是市区开发事业）公共利益的性格。

总的来说，“根据规划的公共性确保”理论主要是以下的逻辑，《城市规划法》将所有城市规划事业视作收用适格事业，并用立法的形式确认了它的公共性。但是这其中掺杂着许多供给私用的征收行为。为表明这样的规定符合宪法所称“公用”，采取对每种征地事业的目的个别解释的方法，以征收目的是为了公共利益这一思路来证明所有城市规划事业的公共性，这样做显然是相当困难的。因此，日本学界舍弃这一方法，采用城市规划的合理性与公益性来说明城市规划事业收用适格规定的合宪性。因为根据《城市规划法》第13条，城市规划的制定必须符合严格标准，这些标准无不是围绕城市的整体发展和市民生活环境的优化而制定的。因此，正因为规划的合理性、妥当性，使得城市规划事业具备了公益的性格。所以，首先在收用适格事业认定阶段上，法律将所有的城市规划事业视为拥有土地征收的资格是合宪的，符合宪法第29条第3项所说的“公用”。至于如何去审查第二阶段即个别事业的具体公共性，就是城市规划本身的合理问题，如果城市规划本身并不合理，那此种城市规划引出的城市规划事业自然会因为缺乏公共性而违法，当然，这是下一个阶段的话题。

针对“根据规划的公共性确保”理论，尽管学界有不同的声音，[48]不过上述观点逐渐成了主流。该理论与其说是关于收用适格事业与公共性的理论，不如说是收用适格事业与公共性、征地事业具体公共性两个阶段联动的理论。为了说明城市规划事业的公共性，该事业的依据也必须得到审查。

因此，“根据规划的公共性确保”理论不仅以规划的存在保障城市规划事业收用适格的合宪性，也以这一思路确立了在审查城市规划事业具体公共性时对城市规划的审查要求。

（三）具体的公共性认定—行政裁量论

《土地收用法》第20条规定了地方都道府县知事或国土交通大臣在认定土地征收事业时的四大要件：第1号，征收对象必须符合该法第3条各号列举的事业种类；第2号，起业者有完成该项事业的充分的意思和能力；第3号，征地事业有助于土地的适当且合理的利用；第4号，征收该土地拥有公益上的必要性。

因此，根据这一规定，即使某一征地计划符合第20条第1号即收用适格事业，但如果其具体内容不符合第3号（以下称3号要件）和第4号（以下称4号要件），该征地计划也依然不能通过事业认定。这就是日本土地征收公共性的二阶段审查模式。下文便考察这一模式的第二阶段—征地事业的具体公共性认定问题。

1. 3号要件与4号要件的关系

关于3号要件与4号要件的关系问题，向来不十分明确。因为从字面上看，3号要件与4号要件都是在要求具体的公共性满足。有学者认为，征地事业的具体公共性是3号要件审查的内容，而4号要件审查的是征收该土地的必要性。[49]

也就是说，4号要件指的是，在可征收的土地有复数选择可能性时，唯独选择征收该土地的必要性。但是在实务中，判例并没有指明4号要件的含义。

不过，尽管3号要件和4号要件的关系尚不明确，根据通说，审查征地事业具体公共性的主要依据是3号要件，[50]判例也持同样的立场。因此，3号要件是审查的重点。如果某一征地事业不符合“有助于土地的适当且合理的利用”，就会因为缺乏公共性而无法获得事业认定。

2. 3号要件审查方法

要适用《土地收用法》的征地事业，其具体公共性的认定问题本质上就成了3号要件的审查问题。为此，下文围绕3号要件展开分析。

3号要件规定征地事业计划必须“有助于土地的适当且合理的利用”。这一规定虽然简单明了，但其判断并非易事。这其中，成为问题的自然是“适当且合理”一词。因为法律运用了抽象的形容词，要求行政机关在做出事业认定时，必须考虑该征地计划是否对该土地的利用来说“适当且合理”。反之，如果该征地计划并不是“适当且合理”的，行政机关却做出了事业认定，即构成违法，该事业认定也将被法院撤销。也就是说，特定的土地利用是否属于“适当且合理”，首先依赖行政机关做出判断，法院也可以事后审查，而两者关系正是决定“适当且合理”认定方法的关键。

针对这一核心问题，存在两种方案。一是采用行政裁量的思路，将“适当且合理”当作不确定法律概念，其用词的抽象性决定了具体判断的价值取向性。此时，面对具有政策性考虑的行政认定，法院并不适宜对此进行全面审查。换言之，在对“适当且合理”这一法律要件的认定上行政机关拥有裁量权，法院必须尊重行政机关的判断，一般不对行政机关的判断进行实质性审查，仅审查其是否滥用裁量权。日本行政法向来有承认对不确定法律概念的裁量即要件裁量的倾向。[51]把3号要件中“适当且合理”字眼视作要件裁量，让法院在审查时适用传统的裁量审查方法，似乎非常合理。但是如此一来，在土地征收领域中行政机关就会拥有巨大的权力，司法的保障作用得不到发挥，难免导致公共性认定的随意性。

与此相反，第二种方案就是否定行政机关的裁量权。即使“适当且合理”一词极为抽象，也不视作法律的裁量授权。行政机关在对“适当且合理”进行第一次判断后，法院依然可以对其进行第二次判断。此时，法院的角色就是第一次判断时的行政机关，通过对这一征地计划的公共性进行事实认定和法律解释的全面审查，得出自己的结论，再将这一结论与行政机关的结论对比：如果两者一致，则判决事业认定合法；如果两者不一致，就以自己的结论代替行政机关的结论，从而判决事业认定违法并撤销。这种审查方法就是日本法上所说的判断代替，即全面审查。如果按照这一思路，“适当且合理”的最终认定权就属于法院，合法的3号要件认定方法即法院的认定方法。如果关于3号要件的争议案件已经出现并且法院给出了自己的结论，那么行政机关今后就必须用该方法对“适当且合理”做出认定，否则就是违法的。很明显，这一方案虽然有司法过度干涉行政机关政策考虑的嫌疑，但是从加强土地征收司法保障的意义上来看具有相当可取之处。

但是，最终日本法院采取的方案与以上两者皆不相同。在1973年东京高等法院的判例中，法院在两种方案中找到了平衡，创造出了一种全新的判断过程审查方式，为3号要件的认定确立了审查标准。这一判例即著名的“日光太郎杉案”。

关于该判例及其创造的新型审查方式，日本学界的讨论已经相当充分，[52]国内学者以行政裁量的司法审查方式为重点，也对其作过细致的研究。[53]在此，本文将从土地征收公共性认定这一新的角度对其进行再剖析。

本案的基本事实是，为了扩展国道需要征收日光东照宫景点内的土地，于是起业者（枥木县知事）向建设大臣（即现在的国土交通大臣）申请了事业认定。建设大臣做出了事业认定，并下达了收用裁决的命令。根据这一征地计划，日光东照宫景区内包括名木太郎杉等树龄超过200年的杉树群将被砍伐。对此，日光东照宫向宇都宫地方法院提起了诉讼，以建设大臣的事业认定违法为由请求撤销收用裁决。案件上诉到了东京高等法院。

该案中，土地征收的目的是为了建设国道，这一类型完全符合《土地收用法》第3条的列举事项（第3条第1号）。于是，当事人双方主要围绕具体的公共性问题，即征地计划是否符合《土地收用法》第20条第3号（即3号要件）产生了争议。对此，东京高等法院判决指出：

《土地收用法》第20条第3号所规定的“事业计划有助于土地的适当且合理的利用”要件指的是，比较衡量该土地供该事业所用从而获得的公共利益与其因此而失去的利益（这一利益不仅仅是私人利益，有时也包含公共利益），其结果是前者比后者优越时，才能认定。而且，建设大臣在判断这一要件的有无时，具体来说应当基于涉及本案事业认定之事业计划的内容、达成该事业计划后所应带来的公共利益、做出该事业计划以及本案事业认定的经过、作为该事业计划中征收对象的本案所涉土地的状况、该土地具有的私人乃至公共的价值等各种要素、各种价值的比较衡量，进行综合判断……关于这点，上诉人（建设大臣